Ciudadano y Administración Pública: hacia dónde vamos

El pasado día 2 de octubre de 2015 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sin que ello haya generado gran comentario, por el momento, entre los profesionales para quienes la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común constituye una herramienta de uso diario. Mucho menos, claro está, entre los ciudadanos, que por costumbre adquieren conocimiento de las normas que les afectan cuando se las esgrimen en el curso de un concreto trámite administrativo.

Y sin embargo, la nueva Ley de Procedimiento Administrativo es la norma que, cuando entre en vigor, va a servir de marco en todo aquello que se refiera a la relación entre Administración Pública y administrado, esto es, entre Administración y ciudadano, sustituyendo por entero a la regulación anterior.

Los insuficientes medios humanos y materiales con que por lo general cuenta la Administración Pública conlleva que las normas de procedimiento sean para el ciudadano un arma con la que alcanzar sus objetivos aun en contra de los criterios de la Administración, e incluso, muchas veces, en contra de lo que disponen las normas de aplicación al caso.

Piénsese, por ejemplo, en esa sanción notificada una vez caducado el plazo de resolución del expediente; o esa notificación entregada al portero de la finca de cuya diligencia no podemos responsabilizarnos porque no lo hemos elegido nosotros sino una Comunidad de Propietarios; o en esa resolución desfavorable comunicada por la Administración sin que antes de haya declarado la nulidad de un silencio positivo. La realidad es que las posibilidades de vencer a la Administración se multiplican en enorme medida si se conocen adecuadamente, y en profundidad, las normas de procedimiento administrativo.

Abordaré aquí algunos aspectos concretos que a mi entender suponen algún cambio relevante respecto de la normativa anterior, que continuará vigente hasta la fecha de 1 de octubre de 2016.

Antecedentes

Desde que en España se regulara de forma completa el procedimiento administrativo por primera vez, a través de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, el propio procedimiento se ha concebido como la garantía fundamental de que los derechos del ciudadano serían respetados por parte de la Administración Pública, dotada por necesidad, de potestades y prerrogativas por cuya virtud se sitúa en una posición en la que los abusos y atropellos podrían ser -y muchas veces son- continuos.

La promulgación de la Constitución Española en el año de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración Pública, sometida expresamente a la Ley y al Derecho, y al servicio del interés general, sin que ello significase la aprobación de una norma general de procedimiento acorde hasta la la llegada de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, norma ésta varias veces modificada y complementada después con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.

Ahora, en un nuevo intento de modernización de la Administración Pública que supere ineficiencias, duplicidades y situaciones de gran inseguridad jurídica, tan acuciadamente padecidas por los ciudadanos pero también por la propia Administración, el Parlamento da a luz la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En términos generales, lo cierto es que la nueva Ley es poco novedosa. Viene a ser la refundición de la Ley 30/1992 y la Ley 11/2007 anteriormente citadas, incorporando el grueso de ambos textos. Pero es igualmente cierto que ahonda con claro esfuerzo en lo que se ha venido conociendo como Administración electrónica, amén de contener otros matices de gran significancia práctica en diferente cuestiones.

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Ámbito de aplicación

Por virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española, la competencia para regular el procedimiento administrativo común es exclusiva del Estado, sin que ello impida -según tiene dicho nuestro Tribunal Constitucional- que las Comunidades Autónomas establezcan especialidades derivadas de su propia organización. También es competencia exclusiva del estado la regulación del sistema de responsabilidad patrimonial de todas las Administraciones Públicas.

La Ley de Procedimiento Administrativo regula los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos en su trato con cualesquiera Administración Pública, y respecto de todas sus actuaciones. Las Comunidades Autónomas podrán dictar normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo propio, pero respetando siempre las reglas básicas del Procedimiento Administrativo Común.

La nueva norma vincula, por tanto, a:

• La Administración General del Estado.
• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
• Entidades que integran la Administración Local.
• El Sector Público Institucional.

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Administración electrónica

El desarrollo de las nuevas tecnologías de la información y comunicación se tradujo en la aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que trató de garantizar su derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración. Pero en la pretensión de que ello no se quede en una modalidad especial de gestión de procedimientos, sino que termine siendo la forma habitual y generalizada de relación entre una y otra parte, la nueva norma lleva a la excepcionalidad la notificación en el domicilio del administrado. En un esfuerzo por mejorar la eficacia, eficiencia, el ahorro de costes a ciudadanos y empresas, y el refuerzo de las garantías ciudadanas (se dice en la Exposición de Motivos de la Ley), desaparece el papel, creándose el archivo electrónico en su lugar.

Pero comoquiera que la implantación real de este sistema requerirá la dotación de los correspondientes medios a la Administración Pública, a pesar de los significativos avances ya experimentados en esta área, se establece una moratoria de un año en cuanto a su entrada en vigor; y dos años si de lo que hablamos es de la puesta en funcionamiento de registros electrónicos, puntos de acceso general electrónico y archivo único electrónico.

Pensemos que la Administración Pública debe garantizar que lo que hace, lo hace técnicamente bien. Puede equivocarse, por ejemplo, en el contenido de una notificación, pero la notificación debe hacerse a quien corresponda y no a otra persona diferente.

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Obligados a utilizar la vía electrónica

Aunque el principio que la norma establece es que el ciudadano podrá elegir el medio con que se relacione con la Administración Pública, se contempla que en todo caso, están obligados a relacionarse por medios electrónicos:

• Las personas jurídicas
• Las entidades sin personalidad jurídica
• Los profesionales que deban colegiarse obligatoriamente, cuando actúen como tales
• Los que representen a un obligado
• Los funcionarios que actúen como tales

Además, se habilita que reglamentariamente, puedan incluirse como obligados a personas que por su capacidad económica, técnica, dedicación profesional, u otras circunstancias, resulte acreditado que tienen acceso y disponen de los medios electrónicos adecuados.

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Identificación y firma electrónica

La Ley distingue claramente entre la identificación del usuario, que nos servirá para todos aquellos actos en que no medie una declaración de voluntad o prestación de consentimiento, de los supuestos en que se requiere firma electrónica. Y es que no tiene sentido que deba utilizarse firma electrónica si lo que se pretende, por ejemplo, es consultar los puntos del carné de conducir, para lo que lo importante es únicamente que el consultante se identifique.

El uso de firma electrónica será obligatorio en todo caso, para:

• Formular solicitudes
• Presentar declaraciones responsables o comunicaciones
• Interponer recursos
• Desistir de acciones
• Renunciar a derechos

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Trámites en papel

La verdad es que a la nueva Ley de procedimiento sólo le ha faltado decir que cuando nos presentemos ante una Administración con un documento en soporte papel, se nos reñirá efusivamente por parte del funcionario que nos atienda. Lo que ocurrirá en tal caso es que el documento se digitalizará (mediante su escaneado) y se nos devolverá el papel en cuestión, para nuestro archivo personal, si queremos, pues el de la Administración sólo será electrónico.

No obstante, el Legislador no es ajeno -del todo- a la realidad de nuestro país, por lo que existen previsiones específicas relativas a los trámites no electrónicos.

De un lado, la Administración Pública debe garantizar la asistencia a los usuarios en el uso de medios electrónicos. Para ello, deben poder a su disposición los medios adecuados, a saber, el punto general de acceso electrónico; además, claro está, de que el propio funcionario realice materialmente el trámite, en nombre del interesado, cuando ello sea necesario.

De otro lado, la Administración deberá llevar a cabo notificaciones en papel cuando no sea exigible la vía electrónica, o cuando ésta sea necesaria para asegurar su eficacia (por ejemplo, porque incorpora un cheque). En estos caso, la notificación en el domicilio del interesado será válida en la persona mayor de 14 años que allí se halle. Habrá dos intentos, en el espacio de tres días, uno antes de las 15 horas, y el otro después. Esperemos que con ello se acabe con la perversa práctica de notificar dos veces en la franja del medio día.

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Cómputo de plazos

A resultas de la apuesta por la implantación de una auténtica Administración electrónica, la nueva Ley de Procedimiento Administrativo ha tenido que entrar en la materia del cómputo de plazos, estableciendo que con carácter general los plazos se computarán por horas. Evidentemente, se refiere con ello a aquellas actuaciones que sigan el cauce electrónico. Y se contará por horas, y minutos, salvo que la norma que regule el específico procedimiento hable de días, meses o años (circunstancia casi universal en este instante). Sin embargo, los plazos que se cuenten de esta forma no podrán superar las 24 horas, pues de lo contrario deberán expresarse en días.

En cuanto a la presentación de escritos vía telemática, a pesar de que los registros electrónicos operarán las 24 horas de los 365 días del año, si se presentan en día inhábil, se entenderán presentados el primer día hábil siguiente si la norma específica no lo contradice.

Como novedad, además, se establece que los sábados son inhábiles, lo que viene a equiparar la regla con la que impera en el ámbito de la Administración de Justicia.

En cuanto a las notificaciones electrónicas, se entenderán realizadas en el momento en que se acceda a su contenido, y en todo caso, pasados 10 días desde su puesta a disposición del administrado en la Sede Electrónica de la Administración aunque no se haya accedido a su contenido, en la misma línea que viene sucediendo en el ámbito de la Administración Tributaria, en el entendido de que han sido rechazadas.

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Representación

La nueva Ley de Procedimiento Administrativo entra en detalle en la cuestión de la representación, recogiendo la figura del apoderamiento apud acta. Hasta ahora, los que con habitualidad estamos en contacto con la Administración sabemos que cada organismo, y hasta cada funcionario, interpreta a su manera cuáles son los medios de representación válidos en Derecho, sirviéndonos una vez un folio manuscrito con la fotocopia del D.N.I. del representado y exigiéndose otras veces, imperativamente, un apoderamiento notarial.

El apoderamiento apud acta se realizará ante el funcionario público, ya sea presencialmente o en forma telemática en la Sede Electrónica. A este efecto, se prevé la creación de un registro electrónico de representaciones, siendo la duración del apoderamiento (si no se dice otra cosa) de cinco años, prorrogable antes de la expiración del plazo. Cada Administración tendrá un registro propio en el que inscribirá los apoderamientos que se le presenten, tras bastantearlos, pues debe detallarse para qué autoriza cada poder.

La representación podrá otorgarse de forma general, para cualquier asunto; para ante un organismo determinado; o para una actuación concreta.

Importante es la previsión de que, si se pretende que el representante sea una persona jurídica, sus estatutos sociales deben incorporar esa posibilidad.

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Novedades relativas a procedimientos

Con la normativa anterior, disponíamos de un procedimiento administrativo común, un procedimiento de responsabilidad patrimonial, un procedimiento sancionador, y una retahíla de otros procedimientos específicos regulados en un sinfín de otras normas especiales por razón de la materia.

La Ley 39/2015 no elimina el procedimiento sancionador y patrimonial que antes recogiera la Ley 30/1992, pero son ahora especialidades del procedimiento general.

De otro lado, se contemplan tres tipos de procedimientos generales:

• Procedimiento ordinario
• Procedimiento simplificado
• Procedimiento de tramitación urgente

El segundo de ellos, el simplificado, supone una novedad, y está pensado para aquellos casos en que desde un principio ya se dispone de todos lo elementos y documentos con los que resolver el expediente y dictar resolución. Por costumbre, y de hecho, los trámites ordinarios se saltaban en la práctica, pero la norma anterior no contenía una regulación específica que lo amparase. A diferencia del procedimiento de tramitación urgente, en que se acortan los plazos ordinarios por razones de urgencia, el procedimiento simplificado directamente los suprime. El plazo para resolver se establece en 30 días desde su inicio.

En cuanto a la responsabilidad patrimonial, la norma amplía los supuestos: cuando una norma se declara inconstitucional y ha generado daños en las personas o bienes; y cuando una norma es contraria a la legislación europea.

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Comunicación previa y declaración responsable

Contempla de forma expresa la nueva Ley de Procedimiento Administrativo la comunicación previa y la declaración responsable, dos figuras pensadas para evitar que la tardanza de la Administración lesiones los intereses del ciudadano.

Con la comunicación previa, el ciudadano informa a la Administración de que va a ejercer una actuación, y la lleva a cabo. El ciudadano no está valorando el cumplimiento por su parte de determinados requisitos, que serán más adelante comprobados por la Administración. Pero el incumplimiento de los requisitos aplicables lleva aparejada responsabilidad y sanciones.

Con la declaración responsable, en cambio, el ciudadano manifiesta o valora, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos necesarios para acceder a un derecho, que se le reconoce a la espera de que la Administración lo compruebe ulteriormente.

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Obligación de resolver de la Administración Pública

La Administración Pública está obligada a resolver de forma expresa y a notificar sus resoluciones, excepto en aquello expedientes que finalicen por acuerdo, pacto o convenio con el administrado.

El plazo máximo para ello es el de 6 meses, como norma general. Pero la norma especial, o el Derecho europeo puede contemplar uno diferente, por lo que habrá que ver según en qué tipo de procedimiento nos encontremos.

Pero es que además, como garantía reforzada para el usuario, la Administración debe informar al inicio del expediente el plazo de que dispone para emitir resolución, y el sentido del silencio administrativo si no lo hiciese. De igual forma, el pie de recurso debe aclarar si el acto es recurrible, en qué plazo, y ante qué órgano. Si no figura esta información, el acto administrativo no tiene validez alguna, siempre que el administrado no ponga de manifiesto, de alguna forma, que conoce esa información.

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Silencio administrativo

El sentido del silencio administrativo dependerá de si estamos ante:

1. Un procedimiento iniciado por el interesado, en cuyo caso el silencio es positivo si una Ley o norma europea no dice expresamente lo contrario. No obstante, existe alguna excepción a ello, como que pueda resultar dañado el medio ambiente o sea un caso de responsabilidad patrimonial.
2. Si el procedimiento se ha iniciado de oficio por la Administración, en cuyo caso, si es un procedimiento sancionador o restrictivo de derechos simplemente caducará el propio procedimiento, y si es un procedimiento de reconocimiento de derechos, el silencio se interpretará negativo.

El doble silencio, en la línea anterior, resultará en un silencio positivo.

Existiendo la obligación de la Administración de resolver los expedientes que se le plantean, la figura del silencio administrativo trata de que el ciudadano pueda en algún momento salir del limbo en que se encontraría de no preverse una consecuencia. Si el silencio se interpreta positivamente, el ciudadano podrá ejercer su derecho; si es negativo, podrá recurrir el acto.

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Entrada en vigor

Con la intención de que la Administración Pública termine de dotarse de los medios de todo orden necesarios para la operatividad de los contenidos recogidos en la norma, la entrada en vigor se pospone al momento en que transcurra un año desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado, esto es, la fecha de 2 de octubre de 2016.

Y en previsión de que ese tiempo puede ser insuficiente, las normas relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro de empleados públicos habilitados, punto general de acceso electrónico de la Administración y archivo único electrónico, no entrarán en vigor hasta pasados 2 años de la entrada en vigor de la Ley, esto es, en la fecha de 2 de octubre de 2018.